深化“多規合一”改革 促進城鄉高質量發展

——自然資源部國土空間規劃局解讀《關于加強國土空間詳細規劃工作的通知》

自然資源部國土空間規劃局

　　為了全面貫徹落實黨的二十大精神，深化“多規合一”改革成果，提高城市規劃、建設、治理水平，促進城鄉高質量發展，日前，自然資源部印發《關于加強國土空間詳細規劃工作的通知》（自然資發〔2023〕43號，以下簡稱《通知》），對當前階段的詳細規劃工作作了總體部署。自然資源部國土空間規劃局負責人圍繞《通知》出臺的背景、內容和工作要求等進行解讀。

　　問：《通知》發布的背景和主要考慮是什么？

　　答：一是深入貫徹落實黨中央精神，深化“多規合一”改革要求。當前，《全國國土空間規劃綱要（2021—2035）》已印發，“三區三線”已劃定，城鄉統籌的國土空間格局已基本形成，省市縣各級國土空間總體規劃編制審批正在全力推進，作為實施性安排的詳細規劃正成為持續深化“多規合一”改革的關注焦點。《通知》要求各地要在“三區三線”劃定后全面開展詳細規劃的新編或修編工作，就是要發揮詳細規劃在五級三類國土空間規劃體系中承上啟下的關鍵作用，將總體規劃確定的各項目標、指標和要求向下傳導落實到詳細規劃，并通過詳細規劃的落地實施將“多規合一”改革不斷向縱深推進。

　　二是落實新時代新要求，促進城鄉高質量發展。隨著各級國土空間總體規劃的報批工作已進入最后關頭，各地的國土空間規劃工作重點已經逐步轉向了詳細規劃。針對傳統控制性詳細規劃主要面向增量空間、依靠靜態藍圖的編制方法和管控模式已不能適應當前經濟社會發展實際需求的突出問題，《通知》明確詳細規劃要以促進城鄉高質量發展為目標，引導優化城鄉空間結構、完善功能配置、提升空間品質、激發發展活力，并將以人民為中心的發展思想貫穿規劃編制和實施管理過程始終，不斷提高城市規劃、建設、治理水平，促進城鄉內涵式、集約型、綠色化高質量發展。

　　問：如何認識詳細規劃的地位作用？國土空間詳細規劃與既有規劃的關系是什么？

　　答：一是強調了詳細規劃的法定作用和政策屬性。《通知》明確國土空間詳細規劃是實施國土空間用途管制和核發建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證等城鄉建設項目規劃許可以及實施城鄉開發建設、整治更新、保護修復活動的法定依據。各地自然資源部門要按照《自然資源部關于進一步加強國土空間規劃編制和實施管理的通知》（自然資發〔2022〕186號）中的要求，履行好詳細規劃編制和實施管理的主體責任，各地編制的專項規劃、各類策劃和實施方案、城市設計等有關空間管控的核心內容和要求要根據程序納入詳細規劃，而不能直接替代詳細規劃作為設置規劃條件、核發規劃許可的依據。同時，《通知》明確國土空間詳細規劃是優化城鄉空間結構、完善功能配置、激發發展活力的實施性政策工具。各地要發揮好詳細規劃的政策工具作用，在具有“唯一性”的空間上統籌高效配置空間資源、優化空間功能布局、提升空間功能價值，不僅可以為城鄉高質量發展提供更高質量、更高效率、更加公平、更可持續、更為安全的空間保障，也可以持續為城鄉高質量發展塑造新優勢、創造新空間、激發新活力、釋放新動能。

　　二是明確了詳細規劃與既有規劃繼承與發展的關系。傳統上，城鎮開發邊界以內的建設空間主要編制控制性詳細規劃，城鎮開發邊界之外的鄉村地區主要編制村莊規劃，《風景名勝區條例》中明確了風景名勝區詳細規劃。《通知》中明確了詳細規劃包括城鎮開發邊界內詳細規劃、城鎮開發邊界外村莊規劃及風景名勝區詳細規劃等類型，將上述這些較為成熟的規劃類型繼續保留并整體納入了詳細規劃范疇。在此基礎上，隨著詳細規劃的管理范圍擴展到全域全要素，詳細規劃的類型將有所拓展，從建設空間到農業空間、生態空間等功能空間都可以根據需要編制詳細規劃；隨著詳細規劃從靜態藍圖向全過程全周期動態管控轉變，詳細規劃的體系制度將更加完善，從規劃編制、規劃實施到監測評估、維護運行形成完整閉環管理；隨著詳細規劃從技術文件向制度設計和公共政策轉型，詳細規劃的內涵將更加豐富，將在調查、確權、規劃、建設、更新等自然資源全生命周期管理過程中發揮核心作用；隨著詳細規劃向實施治理不斷深化，詳細規劃的方法也將在繼承基礎上不斷發展創新，需要各地不斷探索實踐。

　　三是給各地詳細規劃探索實踐指明了方向，又給予一定探索空間。《通知》多處提到了鼓勵或引導地方結合實際進行探索，不僅是范圍的擴大，更是研究角度、深度的變化。其中，第一條鼓勵各地結合實際探索既有規劃類型未覆蓋地區其他類型詳細規劃編制管理方法，如生態地區、陸海統籌地區以及城鎮開發邊界交界地區等。第二條鼓勵各地要適應經濟社會發展需求，探索不同單元類型、不同層級深度詳細規劃的編制和管理方法。第四第五條也引導各地在具體規劃實踐中進一步探索增量空間和存量空間的差異化編管方法。同時，第六條鼓勵各地探索“多規合一”地方性標準。第七條鼓勵各地探索建立詳細規劃成果由注冊城鄉規劃師簽字的執業規范等。

　　問：此次詳細規劃改革的目標是什么？新的詳細規劃方法有何變化？

　　答：要發揮國土空間規劃“多規合一”改革優勢，切實加強詳細規劃對總體規劃的傳導落實、對高質量發展和高水平治理的支撐保障，對人民追求的高品質美好生活及時響應，需要推動詳細規劃的方法進行與時俱進的變革，為此《通知》第二條提出了“分區分類推動詳細規劃編制”的工作要求。

　　首先，在全域范圍科學劃定規劃單元，整體搭建詳細規劃一張圖基礎框架。《通知》要求按照城市是一個有機生命體的理念，結合行政事權統籌生產、生活、生態和安全功能需求，科學劃定詳細規劃編制單元，整體搭建全域覆蓋、邊界閉合、上下貫穿的詳細規劃一張圖基礎框架，并將上位總體規劃的戰略目標、底線管控、功能布局、空間結構、資源利用等方面的要求分解落實到各規劃單元，作為按需深化實施層面詳細規劃的基本依據。《通知》既強調了與行政事權邊界對應，使詳細規劃成為區域發展和實施治理的抓手，又強調了加強單元之間的系統協同，使詳細規劃更好發揮空間統籌平衡和資源優化配置的作用。

　　然后，分區分類推進詳細規劃編制。一方面，在空間維度強調了分區引導和分類管控。其中：“分區域”強調差異性，在城鎮開發邊界內、開發邊界外的不同區域，可以探索差異化的詳細規劃編制管理方法；“分類型”強調針對性，各地可根據新城建設、城市更新、鄉村建設、自然和歷史文化資源保護利用的需求和產城融合、城鄉融合、區域一體、綠色發展等要求，因地制宜劃分不同單元類型。另一方面在時間維度強調分級管理和分階段編制。其中：“分層級”是改變了傳統控規直接編制到地塊深度的做法，將詳細規劃分為單元層面、實施層面兩個層面逐級深化，其中單元層面側重對總體規劃的全面傳導落實，實施層面側重對實施治理的支撐保障，在具體操作過程中，各地也可結合實際細分或合并層級進行編制；“分階段”是改變原來一次性編制為根據需要進行編制，各地可以結合“十四五”經濟社會發展和城市建設、治理的需要啟動實施層面詳細規劃的編制工作。

　　問：為什么這次文件強調詳細規劃要立足資源資產關系？

　　答：首先，詳細規劃要立足資源資產的權益關系，編制能實施的規劃。規劃是對空間權利的優化配置和空間秩序的有效規范，其中詳細規劃更直接涉及到權利相對人，需要協調好各方面利益關系，而調整空間關系、協調各方面利益首先要了解清楚已有的資源資產權益關系。《通知》強調詳細規劃要以國土調查、地籍調查、不動產登記等法定數據為基礎，加強人口、經濟社會、歷史文化、自然地理和生態、景觀資源等方面調查，綜合分析資源資產條件和經濟社會關系，準確把握地區優勢特點，就是要充分了解現有資源資產關系，切實增強詳細規劃的可實施性，使詳細規劃成為可實施、能實施的規劃。

　　其二，詳細規劃要找準問題，編制能用管用好用的規劃。詳細規劃要統籌考慮經濟社會、城市安全、文化傳承、生態保護等方面的需求，綜合考慮政府、市場、社會、市民在規劃過程中的多元訴求，統籌解決規劃編制和實施管理過程中的各種空間矛盾和治理問題，而要解決問題首先要找準問題。《通知》強調要按照《國土空間規劃城市體檢評估規程》，深化體檢評估的細度，從以城市或城區為對象，細化到以規劃單元及社區為對象，聚焦人民群眾更關注的住房、就業、收入、教育、就醫、生態環境等身邊具體事和經濟社會發展真實需求，就是要找準空間治理問題和治理短板，明確功能完善和空間優化的方向，切實提高解決問題的針對性，使詳細規劃成為能用、管用、好用的規劃。

　　問：進入存量發展階段的詳細規劃，有哪些針對性的引導要求？

　　答：當前，城市已經進入存量發展階段，我們的詳細規劃要從增量為主轉向增存并舉，既要掌握增量空間如何做詳細規劃，又要探索存量空間如何做詳細規劃，要盤活存量、把握變量、引導流量、提高質量；既要在空間維度統籌空間資源要素優化配置，加強增量空間和存量空間差異化的價值引導，又要在時間維度統籌規劃、土地等各類政策工具推動規劃精準有序實施，促進規劃與土地政策的融合創新。此次《通知》重點聚焦在城鎮開發邊界內，用第四、第五兩條內容強調了城鎮開發邊界內增存不同維度詳細規劃應當考慮的發展目標、動力模式。對于城鎮開發邊界之外的鄉村地區，此前已經以《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號）、《自然資源部辦公廳關于進一步做好村莊規劃工作的意見》（自然資辦發〔2020〕57號）文件進行了部署，后續將結合新形勢新要求再行發布相關文件加強有針對性地引導。

　　其一，城鎮開發邊界內的存量空間，要推動內涵式、集約型、綠色化發展。隨著我國城市發展方式由外延擴張式向內涵提升式轉變，盤活存量空間、推進城市更新已經成為新時代城市空間治理的工作重點。而從現實情況看，大城市內部空間結構與后疫情時代生產生活方式需求不盡匹配，很多城市隨著規模粗放擴張生出了一系列“城市病”。《通知》明確要圍繞“人民城市”建設要求，按照《社區生活圈規劃技術指南》，針對后疫情時代實際服務人口的全面發展要求，推動構建功能完整、低碳安全、復合便利的社區生活圈，將城市轉化為以復合型社區為基本單元的“小微城市”有機生命體，因地制宜優化功能布局，引導形成多中心、組團式、網絡化的“15分鐘城市”空間結構，從源頭上解決職住不平衡、鐘擺式交通和公共空間、公共服務不足等問題，分散和減少城市運行風險，促進形成綠色發展方式和生活方式，提高可持續發展競爭力。

　　同時，要使城市更加宜居宜業宜游宜學宜養，《通知》明確城鎮開發邊界內存量空間要重點補齊就近就業和教育、健康、養老等公共服務設施短板，完善慢行系統和社區公共休閑空間布局，提升生態、安全和數字化等新型基礎設施，提高城市服務功能的均衡性、可達性和便利性。要在有限的空間內實現結構優化、功能提升、職住均衡等目標，《通知》要求融合低效用地盤活等土地政策，鼓勵開發利用地下空間、土地混合開發和空間復合利用，整體提升存量土地節約集約利用水平。要適應以人為核心的創新經濟發展需要，《通知》要求促進產業園區與城市服務功能的融合，有序引導單一功能產業園區向產城融合的產業社區轉變，有效提升存量空間整體價值。要強化對歷史文化資源、地域景觀資源的保護和合理利用，《通知》要求各地要依據詳細規劃合理確定各規劃單元范圍內存量空間保留、改造、拆除范圍，防止“大拆大建”，防止對拆遷改造范圍等地域性空間管控要求全國“一刀切”。

　　其二，城鎮開發邊界內的增量空間，要強化單元統籌，防止粗放擴張。《通知》要求根據人口和城鄉高質量發展的實際需要，以規劃單元統籌增量空間功能布局、整體優化空間結構，促進產城融合、城鄉融合和區域一體協調發展，避免增量空間無序、低效。要牢固樹立土地是寶貴空間資源的理念，合理分析發展需求，在嚴格控制增量空間開發的同時做好戰略留白、加強開發保護管控，在嚴守安全底線的同時重點強調了要加強耕地保護，確需占用耕地的要按照“以補定占”原則編制補充耕地規劃方案，明確補充耕地的位置和規模。要保護好城市周邊農村地區的耕地和永久基本農田以及其它優質農用地的資源，既可以保障城市糧食供應和食品產業鏈安全，也可以有效防止城市蔓延。

　　問：提高詳細規劃編制水平的技術支撐手段有哪些？

　　答：《通知》第六條要求強化詳細規劃編制管理的技術支撐，從發揮城市設計作用、強化規劃標準導向性和推動數字化管理轉型等三方面來提高詳細規劃的編制水平和精細化管理水平。

　　第一，《通知》強調重點地區編制詳細規劃，自然資源部門應按照《國土空間規劃城市設計指南》要求開展城市設計，城市設計方案經比選后，按法定程序將城市設計方案的有關建議統籌納入詳細規劃管控引導要求。

　　第二，《通知》從適應新產業、新業態和新生活方式需要的角度出發，鼓勵地方按照“多規合一”、節約集約和安全韌性的原則，結合城市更新和新城建設的實際，因地制宜制定或修訂基礎設施、公共服務設施和日照、間距等地方性規劃標準，體現地域文化、地方特點和優勢，防止“千城一面”。

　　第三，《通知》提出加快推進規劃編制和實施管理的數字化轉型，依托國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”系統，按照統一的規劃技術標準和數據標準，有序實施詳細規劃編制、審批、實施、監督全程在線數字化管理，不斷提高規劃管理效能。要依托國土空間規劃“一張圖”系統積極開發各類輔助決策算法程序，不斷提高詳細規劃的數字化管理水平和動態適應能力。

　　問：請介紹一下詳細規劃工作組織和近期安排。

　　答：首先，《通知》明確了省、市縣各級自然資源主管部門的責任分工，讓部省市縣分工合作，共同推動詳細規劃工作。《通知》明確市縣自然資源部門是詳細規劃的主管部門，省級自然資源部門要加強工作統籌和對市縣的指導，各地可以按照《通知》提出的方向性、框架性的要求，結合自己的特點積極開展規劃實踐，不斷探索和總結面向城市治理的成功經驗，為深化“多規合一”改革、完善國土空間規劃體系提供更加豐富的詳規實踐案例。

　　同時，《通知》明確要統籌政府、社會、公眾和專業技術人員等各方面積極力量，讓各方同心同向，合力推動詳細規劃工作。《通知》要求在詳細規劃編制中做好公示公開，主動接受社會監督，不斷健全公眾參與制度，更好踐行“人民城市為人民”“人民城市人民建”的建設要求。同時，《通知》提出了要加強規劃專業隊伍管理，要求委托具有城鄉規劃編制資質的單位編制詳細規劃，并探索建立詳細規劃成果由注冊城鄉規劃師簽字的執業規范，提高詳細規劃編制和管理的專業化、規范化水平。

　　關于近期工作安排，《通知》明確各地要在2023年底前完成詳細規劃編制單元劃定工作，并結合“十四五”經濟社會發展和城市建設、治理的需要，及時啟動實施層面詳細規劃的編制工作。近期，自然資源部也將加強培訓與指導，鼓勵技術管理力量強的地區不斷探索總結經驗，幫助技術管理力量相對薄弱的地區學習借鑒相關省市先進經驗，整體上提高詳細規劃編制和實施管理水平，促進城鄉高質量發展。