近日，財(cái)政部官網(wǎng)發(fā)布文章《“PPP+EOD”模式推動(dòng)中國(guó)PPP創(chuàng)新發(fā)展》。EOD（以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式）理念應(yīng)用到PPP模式之中，被稱為“PPP+EOD”模式。

不少專家認(rèn)為，EOD理念越來(lái)越成為PPP項(xiàng)目探索城市可持續(xù)發(fā)展的重要路徑，應(yīng)進(jìn)一步積極探索并實(shí)施“PPP+EOD”模式，推動(dòng)中國(guó)PPP創(chuàng)新發(fā)展。生態(tài)環(huán)境部科技與財(cái)務(wù)司投資處處長(zhǎng)逯元堂認(rèn)為，采用EOD模式能夠有效減少政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，有利于推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施。

首先，EOD模式對(duì)環(huán)保投融資機(jī)制創(chuàng)新和實(shí)現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展具有重要意義。其次，實(shí)施此類項(xiàng)目需要統(tǒng)籌謀劃。最后，要關(guān)注不同類型關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)在EOD推進(jìn)路徑中的差異性。

當(dāng)前EOD模式正在探索中，生態(tài)環(huán)境治理和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)類型多、復(fù)雜性強(qiáng)，不同的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)在融合發(fā)展中的推進(jìn)路徑存在較大差異，要因地制宜有針對(duì)性地破解推進(jìn)中的障礙，總結(jié)EOD模式實(shí)施中的成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)，強(qiáng)化政策制度的協(xié)調(diào)性，有針對(duì)性地樹立不同類型EOD模式樣板，加強(qiáng)示范引導(dǎo)作用。

EOD要火！什么是EOD？

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》要求土地出讓收益的50%（或土地出讓收入的10%）用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，是一項(xiàng)影響重大的政策。由于《意見》將山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)納入了用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的范疇，我們分析，EOD模式將受到市場(chǎng)關(guān)注。而近日，新華社消息，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，我們預(yù)計(jì)，EOD模式將更加受到關(guān)注，并發(fā)揮更大作用。

那么，什么是EOD模式以及EOD項(xiàng)目如何實(shí)施，今天推薦一篇文章，供大家閱讀參考。

一、背景：四梁八柱迎來(lái)環(huán)保最好時(shí)代，缺錢困境暗藏最壞時(shí)代

關(guān)注政策的朋友應(yīng)該知道，自十八大以后，我國(guó)生態(tài)文明的重要性被提到了前所未有的高度，以2015年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了兩個(gè)重磅文件：《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》為標(biāo)志，疊加一系列配套制度，我國(guó)基本形成了一套完整的生態(tài)文明制度建設(shè)體系。

因此，總有人說(shuō)，環(huán)保是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，這是一個(gè)干環(huán)保最好的時(shí)代，這當(dāng)然沒錯(cuò)，簡(jiǎn)直是要理論有理論，要執(zhí)行有方案！

然而，這忽略了環(huán)保一直以來(lái)就是個(gè)花錢的東西，在我國(guó)財(cái)政主要矛盾（即剛性支出日益增長(zhǎng)與財(cái)政收入增長(zhǎng)不斷放緩之間的矛盾）日益凸顯的情況下，我國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)也正面臨著這個(gè)時(shí)代最大的困境：缺錢。

于是，在這樣的背景下，環(huán)境部從2018年即開始提出了EOD模式的倡議，到今年發(fā)改委等多部委再次出臺(tái)EOD有關(guān)政策，可見中央之重視。同時(shí)，也讓人明顯地感受到我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染之間日益凸顯的矛盾！

那么EOD到底是什么呢？我們且先看個(gè)例子。

二、跟達(dá)康書記學(xué)習(xí)什么是EOD？

熱播劇《人民的名義》中講了一個(gè)達(dá)康書記將林城煤塌陷區(qū)改造成濕地公園和開發(fā)區(qū)，最終造福一方的故事。

事實(shí)上，這個(gè)故事是有原型的：即江蘇省徐州市的潘安湖國(guó)家濕地公園。2010年起當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)“挖深填淺、分層剝離、交錯(cuò)回填”等技術(shù)改造塌陷區(qū)，恢復(fù)土地生態(tài)調(diào)節(jié)功能，同時(shí)建起了濕地公園景觀，接著又規(guī)劃了污水廠、交通路線、幼兒園、醫(yī)院等配套設(shè)施，打造集康養(yǎng)、休閑旅游、電子商務(wù)、高端住宅于一體的現(xiàn)代生態(tài)新城，實(shí)現(xiàn)了從一城煤灰半城土到一城青山半城湖的轉(zhuǎn)變。

2017 年底，領(lǐng)導(dǎo)人視察潘安湖采煤塌陷區(qū)整治工程時(shí)，指出“資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展是一篇大文章，實(shí)踐證明這篇文章完全可以做好”，首次提出了“只有恢復(fù)綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山”！

此處的潘安湖項(xiàng)目其實(shí)即可看作EOD的官方范本。

三、簡(jiǎn)介：傳統(tǒng)補(bǔ)貼難維系，借鑒地鐵商圈的開發(fā)模式

回過(guò)來(lái)講，什么是EOD，套用官方解釋，

EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合。

在筆者看來(lái)，狹義的EOD模式其實(shí)主要就是將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，以解決環(huán)保前期投入的資金問(wèn)題，簡(jiǎn)單的說(shuō)，EOD就是怎么讓綠水青山真正變成金山銀山！

長(zhǎng)久以來(lái)，環(huán)保作為傳統(tǒng)的正外部性產(chǎn)業(yè)（即給他人謀福利，自己卻沒有得到相應(yīng)補(bǔ)償），市場(chǎng)機(jī)制一直不能有效的進(jìn)行資源配置，因此環(huán)保產(chǎn)業(yè)主要依靠政府的購(gòu)買服務(wù)和補(bǔ)貼。

但依靠政府補(bǔ)貼，顯然不是最佳策略，尤其是當(dāng)政府缺錢的時(shí)候，整個(gè)產(chǎn)業(yè)都顯得岌岌可危。

要想解決正外部性產(chǎn)業(yè)的困境，一個(gè)常用的現(xiàn)代化方法即是依據(jù)科斯定理，明確產(chǎn)權(quán)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。近年來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家推行的污染排放權(quán)即是很好的例證，我國(guó)目前也正積極推行排污權(quán)、炭排放權(quán)等交易制度來(lái)健全環(huán)境治理的市場(chǎng)體系。

在EOD模式中，項(xiàng)目公司通過(guò)改善環(huán)境，用優(yōu)良的生態(tài)基底吸引產(chǎn)業(yè)和人口，并將環(huán)境效應(yīng)帶來(lái)的社會(huì)效益增值進(jìn)行提前鎖定，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體溢價(jià)增值，并以此實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的反哺，以解決環(huán)保項(xiàng)目財(cái)政投入不足的突出問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

如果回顧城市發(fā)展歷程，我們其實(shí)可以發(fā)現(xiàn)EOD并不算是一種全新物種，類似的還有TOD（公共交通導(dǎo)向型開發(fā)模式），SOD（公共服務(wù)導(dǎo)向型開發(fā)模式）等等。以TOD為例，項(xiàng)目公司以火車站、地鐵站等為中心，以400-800米為半徑，打造集商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的商業(yè)綜合體，實(shí)現(xiàn)土地增值+物業(yè)增值。大家常見的各大地鐵商場(chǎng)即是這種模式的典型代表，例如上海五角場(chǎng)的萬(wàn)達(dá)商場(chǎng)。

而運(yùn)作這類項(xiàng)目的公司則以香港地鐵公司為代表，港鐵公司通過(guò)對(duì)軌交和物業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，并與政府協(xié)商，提前獲得地鐵站附近土地，鎖定由于地鐵開通預(yù)期帶來(lái)的土地溢價(jià)收益，隨后一邊俢地鐵，一邊在地鐵周邊開發(fā)物業(yè)。在土地升值之后，港鐵一方面通過(guò)拍賣方式將地鐵上蓋的土地賣給開發(fā)商，或自己作房地產(chǎn)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地增值收益和房地產(chǎn)開發(fā)投資收益，另一方面，通過(guò)對(duì)開發(fā)出的地鐵商業(yè)辦公等自持物業(yè)運(yùn)營(yíng)，獲得物業(yè)升值收益和物業(yè)租金收益。通過(guò)這種模式，港鐵公司實(shí)現(xiàn)了持續(xù)盈利，建立了全球首屈一指的城市軌道交通體系。

內(nèi)地的深圳地鐵也基本學(xué)習(xí)的是港鐵模式，從2013年開始即實(shí)現(xiàn)盈利，成為我國(guó)為數(shù)不多的盈利的地鐵運(yùn)營(yíng)商。值得一提的是，在2015年著名的萬(wàn)科股權(quán)之爭(zhēng)中，萬(wàn)科曾計(jì)劃引入深圳地鐵，其背后同樣有“地鐵運(yùn)營(yíng)+上蓋物業(yè)開發(fā)”的戰(zhàn)略考量。

四、路徑：看EOD如何化綠水青山為金山銀山

由上可見， EOD模式與上述TOD類似，參照濟(jì)邦咨詢，其實(shí)現(xiàn)路徑基本分為三步走：

1)     重構(gòu)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)：通過(guò)環(huán)境治理、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，為城市發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)基底，帶動(dòng)土地升值；

2)     整體提升城市環(huán)境：通過(guò)完善公共設(shè)施、交通能力、城市布局優(yōu)化、特色塑造等提升城市整體環(huán)境質(zhì)量，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)提供優(yōu)質(zhì)條件；

3)     產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及人才引進(jìn)：通過(guò)人口流入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展激活區(qū)域經(jīng)濟(jì)，從而增加居民收入、企業(yè)利潤(rùn)和政府稅收，最終實(shí)現(xiàn)自我強(qiáng)化的正反饋回報(bào)機(jī)制。

其對(duì)應(yīng)的收益來(lái)源主要分兩塊：

1）土地溢價(jià)及土地出讓收入。通過(guò)環(huán)境改善實(shí)現(xiàn)土地增值，再分享土地一級(jí)出讓收益或者地產(chǎn)開發(fā)來(lái)實(shí)現(xiàn)資金需求平衡可以說(shuō)是當(dāng)前EOD模式的核心，這也是最直接的最快速的收益模式，但這可能將EOD項(xiàng)目做成生態(tài)環(huán)境治理類項(xiàng)目與地產(chǎn)項(xiàng)目的組合，沒能將生態(tài)導(dǎo)向納入項(xiàng)目前期規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的全盤考慮，因此缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力，且土地溢價(jià)及土地出讓收入直接作為項(xiàng)目收入缺乏明確政策支持。

2）產(chǎn)業(yè)反哺分成收益。就目前來(lái)看，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與產(chǎn)業(yè)有效融合的項(xiàng)目較少，這主要是由于產(chǎn)業(yè)培育周期較長(zhǎng)，不確定性較大，且項(xiàng)目參與主體多，生態(tài)價(jià)值難以定量測(cè)算，主體之間難以確定收益類型劃分，對(duì)參與主體的實(shí)力要求高，這方面還有待進(jìn)一步探索。