2017年中央“一號文件”首次提出了“田園綜合體”這一新概念，“支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范”。

打造田園綜合體與建設用地密不可分，也是很多建設者們的關注焦點，可以說，解決土地問題是建設田園綜合體成功的關鍵。

一、政策原文

深化農村集體產權制度改革。落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法。加快推進農村承包地確權登記頒證，擴大整省試點范圍。統籌協調推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革點。全面加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作。

認真總結農村宅基地制度改革試點經驗，在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。

允許地方多渠道籌集資金，按規定用于村集體對進城落戶農民自愿退出承包地、宅基地的補償。抓緊研究制定農村集體經濟組織相關法律，賦予農村集體經濟組織法人資格。

全面開展農村集體資產清產核資。穩妥有序、由點及面推進農村集體經營性資產股份合作制改革，確認成員身份，量化經營性資產，保障農民集體資產權利。

從實際出發探索發展集體經濟有效途徑，鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，增強集體經濟發展活力和實力。

研究制定支持農村集體產權制度改革的稅收政策。深化集體林權制度改革。加快水權水市場建設，推進水資源使用權確權和進場交易。加快農村產權交易市場建設。

二、政策解讀

文件提出允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合發展。

文件強調，要認真總結農村宅基地制度改革試點經驗，在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。

同時要注意的是宅基地等集體建設用地利用中：嚴禁違法違規開發房地產或建私人莊園會所；注意保護農戶和農村集體經濟組織的權利，防止集體資產被外來資本控制。

文件還提出，支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和收益、集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。

三、幾個土地概念

1.集體建設用地

集體建設用地是田園綜合體的重要承載形式。

集體建設用地，又叫鄉（鎮）村建設用地或農村集體土地建設用地，是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地。集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。

在國有建設用地一級市場中，政府既是管理者，又是組織實施者，并代表全民享有土地收益權。而在集體建設用地一級市場中，政府僅僅是管理服務機構，享有土地所有權的農民集體才是組織實施者并享有土地收益。

2.土地流轉

隨著經濟新常態，國家實施了新型城鎮化、生態文明建設、供給側結構性改革等一系列戰略舉措，實行建設用地總量和強度的“雙控”，嚴格節約集約用地管理。先后出臺了《基本農田保護條例》、《農村土地承包法》等，對土地開發的用途管制有非常明確的規定。

特別是《國土資源部 農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發〔2014〕127號）的發布，更是將該要求進一步明確，使得發展休閑農業在新增用地指標上面臨著較多的條規限制。

①土地流轉帶來價值重估

有權威報告指出，從土地資源的角度來看，一方面，土地流轉將明顯提升耕地價值，土地資源價值必將被重估；另一方面，土地流轉持續推進背景下，耕地租金增速會高于過去。作為土地改革的核心，農地流轉給二級市場最直接的機會來自于土地價值的重估。

②規模化經營成為現實

土地流轉本質是推進土地要素的市場化，其作用能有效改善土地資源配置效率，進一步激活農業剩余勞動力的轉移，為農業規模化、集約化、高效化經營提供廣闊空間。

③農民將就地奔小康

土地的產業結構得以優化，效率得以提升，農民有了更多的選擇，不再背井離鄉而實現奔小康將成為可能。

四、全面打造田園綜合體，與土地流轉的具體關系

1.盤活農村閑置資產包括土地資源和其它資源：田園綜合體以農業為依托來進行綜合打造，發展休閑農業和各種旅游，會帶來大量的社會資本注入農村市場，一個不可回避的問題就是土地問題，要想打造田園綜合體沒有土地可行不通，有土地不是你的也行不通，田園綜合體的打造勢必會帶動當地土地的規模流轉，影響當地的土地流轉價格，使土地流轉進入新常態。

2.相應扶持政策助力農村土地流轉：當前我國正處在農業供給側結構改革的關鍵時期，打造田園綜合體有利于我國農業供給側結構改革，有利于著力發展農村新產業新業態，促進三產深度融合，實現農業的全環節升級、全鏈條升值，國家勢必會制定相應的優惠政策吸引社會資本投身到田園綜合體的綜合打造中，也勢必會有更多的農村土地流轉入市，從而吸引更多的人從事土地流轉相關工作，解決就業壓力。

3.推動農業產業化發展：把土地流轉與農業產業結構調整有機結合起來，促進土地流轉和土地規模化經營促進資源的合理配置，推動農業產業化發展，有利于提高土地的利用率，培育各類農業主體，培養種糧大戶和職業化農民。

4.規范土地流轉市場：土地直接或間接流轉到外來投資者手中，是很多地方打造田園綜合體的重要環節，規模化的土地流轉有利于完善服務體系，強化流轉服務平臺建設，建立開放、競爭、公平、有序、規范的土地流轉市場，完善流轉機制。

5.盤活農村閑置房屋：閑置民居變成了鄉村酒店，荒山變成了度假村，水塘變成了垂釣園，農田變成了觀光采摘園，而這些項目主要是通過土地流轉實現的。

6.完善土地流轉市場：田園綜合體的打造過程復雜，勢必會導致不少土地糾紛，而這些土地糾紛對于土地流轉市場和土地流轉相應法律法規的完善提供了現實依據。

7.規范土地流轉價格：現在土地流轉價格基本都是農民要價，主要依據也是地塊本身的優越條件還有根據當地的土地流轉價格來定價，價格沒有統一的標準，買賣雙方就土地價格存在爭議，田園綜合體的全面大打造，解決了土地流轉分散，無法流轉的難題，也為當地土地流轉市場提供了一個相對合理的參考價格。